Назад

Глава 2. Большая проверка

2.8. Альтернативная программа проверки

Идея альтернативной программы возникла потому, что ознакомление с задачами, сформулированными в ГКУ ПРФ совместно с рыбохозяйственным ведомством для проведения проверки самого ведомства, были поставлены в достаточно общей форме и не нацелены на ревизию конкретных фактов, накопившихся за ряд лет.
Несмотря на то, что руководитель Главного контрольного управления В. В. Путин в своей записке на имя Президента Б.Н. Ельцина прямо указывал, что факты, изложенные в публикации "Известий" "Мафия и море", находят подтверждение, проверка фактов, изложенных в статье, так и не была включена в программу работы комиссии. Следует обратить внимание и на то, что к работе в комиссии не были привлечены специалисты природоохранного и антимонопольного ведомств.
Когда стало понятно, что на основании программы ГКУ ПРФ провести качественную проверку деятельности ведомства просто невозможно, комиссии была представлена альтернативная программа, которая называлась так: "Первоочередные задачи для проверки деятельности рыбохозяйственного ведомства".
И хотя эта программа по настоянию ведомственных начальников была проигнорирована, она изрядно напугала многих чиновников от рыболовства.
В представленной программе говорилось о наиболее важных и болезненных проблемах отрасли и формулировались вопросы для проверки.
Так что же нужно было проверять?
Ознакомление с решениями коллегий ведомства показало, что ведомство занимается вопросами, которыми в рыночной экономике государство заниматься не должно, и оставляет без внимания вопросы, где роль государства первостепенна. Поэтому важнейшим в проверке должно быть выявление государственных функций в системе рыбного хозяйства и определение государственных структур и ведомств, которые должны их реализовывать.
Почти исчерпывающими государственными функциями в рыболовстве являются:
  • исследование сырьевой базы рыболовства и оценка запасов промысловых объектов;
  • прогноз запасов и определение возможного вылова (ОДУ);
  • государственная экспертиза прогнозов и ОДУ;
  • создание и ведение реестра рыбопромыслового флота;
  • создание потоков достоверной и полной информации о промысле и доступных баз данных о промысловой деятельности;
  • организация независимой от рыболовства рыбоохраны;
  • разработка правил рыболовства;
  • разработка объективных процедур распределения квот вылова и участие в распределении квот;
  • создание равных условий для всех участников промысловой деятельности и конкурентной среды в рыболовстве;
  • создание условий для безусловных преимуществ российских рыбаков в ИЭЗ;
  • международное сотрудничество в области рыболовства;
  • контроль за безопасностью мореплавания;
  • лицензирование промысла особо ценных объектов.
Только часть этих функций может и должна быть прерогативой рыбохозяйственного ведомства.
Поэтому целесообразно было оценить и проект закона о рыболовстве, так как он должен на многие годы определить нормативную базу рыболовства.
Необходимо было понять причины и обоснованность выделения квот (по 20 тыс. тонн ежегодно) таким непромысловым предприятиям, как "Мосрыбхоз" (уставной капитал 470 тыс.руб.!), "Техол", "Соврыбфлот", комбинат шампуней "Славда" во Владивостоке, и ряду других предприятий.
До сих пор официально не известно, кто акционеры этих предприятий, сколько получено этими предприятиями средств от продажи квот, как использованы деньги. Сделать это было необходимо потому, что квоты - фактически бюджетные подарки "своим" предприятиям.
Следовало разобраться с пресловутой программой развития рыбного хозяйства - "Рыба", согласно которой половина предприятий отрасли нерентабельна. Так за чей же счет существуют такие предприятия в условиях рынка? Теоретически такое просто невозможно, но ведь они существуют и даже работают.
Заявив в программе "Рыба" в сентябре 1995 года, что отрасль увеличит вылов на 700 тыс. тонн к 2000 г., если в нее инвестировать 18трлн рублей, уже в декабре 1995 г. руководители отрасли доложили об увеличении вылова на эти самые 700 тыс. тонн. Такое положение вызывает очень острые вопросы. Что это: существовавшие и сокрытые в предыдущие годы объемы вылова? В отрасли отсутствует достоверная промысловая информация? Требование инвестиций в программе ошибка или умысел? Может быть, наконец, вся программа, созданная в рыбохозяйственном ведомстве и утвержденная после тяжелых согласований правительством, просто фикция?
В любом случае очевидно, что если увеличение вылова достигнуто всего за три месяца вместо пяти лет, то требование инвестиций похоже на обман правительства ведомством. Нет ясности и в том, как 700 тыс. тонн распределены по предприятиям и на сколько это увеличило их прибыль и выплаты налогов в бюджет? За счет каких объектов произошло увеличение вылова?
Программа говорит о том, что производственные мощности в отрасли используются на З0-50 %, но требуют дополнительных средств для создания новых мощностей (?).
Следовало серьезно проверить, как выполняется Указа Президента Российской Федерации от 8 декабря 1997 года № 1549 о Социально-экономическом развитии Курильских островов". Ведомство так и не смогло отчитаться за деньги, которые должны были быть переведены Курилам за иностранное рыболовство в этой зоне. Необходимо было выяснить роль Евгения Красноярова (бывшего губернатора Сахалина, а затем зампреда Госкомрыболовства) и председателя Госкомрыболовства В. Корельского в исчезновении курильских денег.
Так и осталась загадкой передача по указанию руководства Госкомрыболовства двух крупнотоннажных промысловых судов "Калининградрыбпрома" подставной кипрской компании с уставным капиталом в 2000 фунтов.
Не проверили и обоснованность указаний руководителей Госкомрыболовства о смена флага на иностранных судах на российский (Камчатка, фирма "Моском") в результате чего по российским бесплатным квотам работали иностранные суда.
Нужно было понять, какова роль в этом представителя России по вопросам рыболовства в Японии В.В.Каменцева (сына бывшего министра рыбного хозяйства СССР), который был соучредителем компании, и заместителя руководителя ведомства - Рудникова, разрешившего регистрацию судов даже без их захода в российский порт.
Остался за кадром и серьезный перелов нерки в 1997 году и продажа почти всего ОДУ на нее иностранцам, как и "бросовые" цены на квоты для иностранных компаний.
Никому оказалось не интересно разбираться с разрешением на использование иностранцами дрифтерных сетей при промысле лосося в нашей экономической зоне. Это серьезные экологические нарушения.
Никто так и не смог толком объяснить причины приоритета иностранцев перед российскими предприятиями в получении квот. Загадкой остался и вопрос о том, в каких банках есть счета ведомства и как используются внебюджетные фонды. Следовало серьезно изучить контракты предприятий на реализацию квот и понять, почему квоты постоянно реализуются только через определенные предприятия, а по имеющимся сведениям контрактные цены существенно занижаются. Страна теряет на этом значительные суммы. Проверить настоящую стоимость продажи квот. Так и осталась официально не понятой роль "ВАРПЭ" Ассоциации совместных предприятий в продаже квот.
Тщательной проверки заслуживала реализация так называемых "научных" квот. Кем реализуются, куда поступают деньги? Общие суммы. Известно, что только краба под такие квоты выделяется более 16 тыс. тонн, что составляет более 160 млн. долларов. Нет ответа и на вопрос: а поступали ли деньги от продажи крабов за рубеж на счета предприятий, получавших квоты?
Комиссии следовало проверить и проведение вневедомственных независимых экспертиз, связанных с оценкой численности промысловых объектов и ОДУ, особенно по ценным объектам промысла.
Совсем уж без внимания остались декларации о доходах руководителей отрасли.
В конце концов, уж коль толчком для создания комиссии послужила публикация "Известий" (№ 200, за 21.10.97), в которой утверждалось, что ведомство сверху донизу стало коррумпированным и воровским, проверить это утверждение было не только необходимо, но следовало в заключении дать точный ответ о справедливости утверждения газеты. Нужно было проверить и факты, изложенные в другой статье Б. Резника - "У рыбной кормушки" ("Известия" № 220, 21 ноября 1995 г.), как и факты, связанные с уголовным делом Дегтярева (Архангельск).
Требовалась и проверка степени инспирированности коллективных писем рыбопромышленных предприятий по поводу сохранения рыбоохраны в структуре ведомства. Стало бы совершенно ясно, кто заинтересован в "карманной" рыбоохране. Не проверили и договора (контракты) научных учреждений отрасли с зарубежными организациями. Поступление денег так и осталось большой ведомственной тайной. Следовало тщательно проверить распределение квот на промысел краба и законность выделявшихся в течение года дополнительных квот.
Проверить нужно было и обоснованность требований финансирования строительства новых судов, при наличии 2100 судов, потенциал которых составляет примерно 7 млн. тонн в год. Для вылова же показываемого объема (4,2 млн. тонн) необходимо всего 1300 судов. Комиссия не дала ответа на этот вопрос.
За рамками проверки остались деятельность лизинговой компании "Рыбкомфлот" и внешнеторговой организации "Соврыбфлот".
Так и не была выяснена стоимость тематических планов НИИ отрасли и "научных" квот.
Не стала комиссия разбираться и с бесконечными загранкомандировками руководства ведомства. Их стоимость, обоснованность и результативность не стали предметом обсуждения.
И это только верхний слой вопросов, ответы на которые могли более точно определить положение в отрасли.
Тем не менее, несмотря на проверку по сокращенной программе, многие ведомственные тайны всплыли на поверхность. Вот лишь несколько фактов, установленных комиссией. Они не требуют комментариев.
Сухой остаток.
Подводя итоги сказанному, приведем выдержки из основной справки, ставшей, по сути дела, главным итоговым документом работы комиссии.
В Сахалинской области насчитывается 135 убыточных предприятий, что составляет 70% от их общего числа. Сумма убытков по ним превышает 140 млрд. рублей. На многих предприятиях заработная плата выдается с задержкой в 4-5 месяцев. Общая задолженность по заработной плате на 1 ноября 1997 г. достигла 117,7 млрд. рублей.

***

В Камчатской области число убыточных предприятий за 8 месяцев 1997 г. достигло 74% от их общего количества, сумма убытков - 25,8 млрд. рублей. Просроченная задолженность по выплате заработной платы составила 152,1 млрд. рублей.

***

В Приморском крае с 1996 г. 8 из 9 основных предприятий отрасли работают убыточно: убытки по ним составили 313 млрд. рублей, за 9 месяцев 1997 года - 234 млрд. рублей. В аналогичном положении находятся 6 из 8 рыболовецких колхозов, убытки которых соответственно составили 36,4 млрд. рублей и 21,8 млрд. рублей. Кредиторская задолженность по всем предприятиям рыбной отрасли края достигла 2,3 трлн рублей, дебиторская 1 трлн рублей. Задолженность по заработной плате по состоянию на 1 ноября 1997 г. составила 190,2 млрд. рублей.

***

Если в 1992 году рентабельность отрасли составляла 18,6 , то в 1996 году убыток превысил 1,5 трлн рублей, а за 9 месяцев 1997 г. - 860 млрд. рублей.

***

В ходе проверки Дальневосточного региона установлено, что в процессе приватизации рыбной промышленности Приморского края за период с 1992 по 1997 гг. в бюджеты различных уровней поступило лишь 19 млрд. рублей, в том числе в федеральный бюджет перечислено 8,9 млрд. рублей. Сумма средств, поступивших от приватизации, сравнима с ценой одного среднего рыбодобывающего судна.

***

В мировой практике принято в первую очередь распределять ОДУ между отечественными пользователями, а затем ту часть ОДУ, которая не может быть добыта своими рыбаками, выделять иностранным пользователям, для чего заключаются соответствующие межправительственные соглашения. Такой подход полностью соответствует положениям ст. 62 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., в которой говорится, что прибрежные государства в своей исключительной экономической зоне "предоставляют другим государствам доступ к остатку допустимого улова".

***

Однако в соответствии с названным временным положением "распределение ОДУ между пользователями осуществляется с учетом первоочередного обеспечения обязательств Российской Федерации по межправительственным соглашениям, решениям Правительства Российской Федерации и иным договоренностям". Причем объемы вылова для этих целей определяются Департаментом и "исключаются из ОДУ, подлежащих распределению между региональными рыбохозяйственными комплексами".

***

В результате такой практики в 1996 г. ОДУ минтая по Сахалино-Курильскому району был определен в объеме 78,5 тыс. тонн, в том числе российский флот получил квоту на 38 тыс. тонн, а иностранный на 40,5 тыс. тонн. Вылов в 1997 г. 6,5 тыс. тонн нерки японскими судами дрифтерным способом (запрещен резолюцией Генеральной ассамблеи ООН с 1991 года) и 3,3 тыс. тонн этого вида рыбы российскими судами, работающими по научным программам, привел к перелову озерновской нерки и фактически поставил на грань банкротства береговые предприятия Камчатской области, эксплуатирующие ее запасы.

***

АО "Мосрыбхоз" за 1994-1997 гг. от реализации выделенных квот получило в рублевом эквиваленте 89,5 млрд. рублей. По имеющимся сведениям из израсходованных за этот период 78,7 млрд. рублей большая часть средств государственной поддержки безвозмездно перешла в частный капитал, а также была истрачена на административные расходы и реконструкцию здания по Страстному бульвару, дом 9. Следует отметить, что при подготовке распоряжений Правительства Российской Федерации о выделении квот АО "Мосрыбхоз" Минэкономики России (Я.М.Уринсон), помощник Президента Российской Федерации С.М. Игнатьев дал отрицательные заключения на данные документы. В частности, С. М. Игнатьев особо подчеркнул, что в проекте распоряжения "не предусмотрены ни возврат этих средств в будущем, ни увеличение доли государства в капитале АО "Мосрыбхоз", а Минэкономики России считало целесообразным воздержаться от финансирования АО "Мосрыбхоз" за счет выделения квоты на продажу морских биоресурсов в исключительной экономической зоне России.

***

Имеет место перелов ценных видов рыб и морепродуктов и невыборка квот по менее ценным видам. Например, в 1996 г. перелов сельди в Приморском крае составил 21,5 тыс. тонн, в Камчатской области - 7,2 тыс. тонн, в Хабаровском крае - 17,2 тыс. тонн. В Дальневосточном бассейне в 1996 г. перелов лососевых видов составил 21,1 тыс. тонн, в том числе нерки - 3 тыс. тонн; кеты - 11 тыс. тонн; перелов крабов - 2 тыс. тонн. В то же время недолов минтая составил 19 тыс. тонн, трески - 28 тыс. тонн, наваги - 45,7 тыс. тонн.

***

Отсутствие достоверной информации, утраченной в последние годы, искажает итоги работы отрасли и дезорганизует ее управление. Так, данные по вылову и выпуску пищевой рыбной продукции, предоставленные комиссии Главного контрольного управления департаментом по рыболовству и Курильским островам администрации Сахалинской области, существенно расходятся с данными областного статистического управления. В частности, по улову рыбы и морепродукции за 1994 - 1996 гг. завышения в отчетных данных департамента составили от 35 до 98 тыс. тонн, а по выпуску товарной пищевой рыбопродукции за 1995 и 1996 гг. - соответственно на 55,9 и 48 тыс. тонн.

***

По статистическим данным в 1996 г. предприятиями и организациями Камчатской области поставлено 83% рыбы и морепродуктов на экспорт без таможенного оформления. За 9 месяцев 1997 г. таким образом экспортировано 73,5% рыбопродукции. В Приморском крае в 1996 году из 822,2 тыс. тонн рыбы и морепродуктов, поставленных на экспорт, прошли таможенное оформление только 8,8 тыс. тонн, или 1,1%. В Камчатской области за период с 1995 по 1997 гг. на экспорт в целом отгружено рыбопродукции на сумму 1,9 млрд. долларов. Фактически поступившая валютная выручка за этот период, в том числе с превышением срока 180 дней от момента отгрузки, составили 1,5 млрд. долларов. Сумма нерепатриированной валютной выручки составляет 444,9 млн. долларов, или 26,6% стоимости поставленной на экспорт рыбопродукции.

***

По расчетам Департамента, ежегодный объем такого неучтенного экспорта может составлять около 1,1 млн. тонн на сумму около 1426 млн. долларов США, а по экспертным оценкам эта сумма превышает 2500 млн. долларов.

***

Лавинообразный характер приобретает процесс "перефлагирования" флота (перевод судов под иностранные флаги) путем создания дочерних компаний в офшорных зонах с целью последующей передачи данных судов в управление инофирм, использования в качестве взносов в уставный капитал совместных предприятий за рубежом либо залога под кредиты в иностранных банках.

***

Комиссия Главного контрольного управления считает необходимым:
I.Правительству Российской Федерации:
1.Подготовить и внести в повестку дня заседания Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной ДИСЦИПЛРШЫ вопрос о состоянии работы в отрасли и перспективах ее развития с учетом выводов и предложений комиссии Главного контрольного управления по результатам проверки.
2.Рассмотреть вопрос и принять обоснованное решение о повышении статуса федерального органа по управлению рыбным хозяйством страны, возложив на него ответственность за проведение государственной политики этой сфер, включая управление, рациональное использование, охрану и воспроизводство морских биоресурсов, обеспечение экономических интересов Российской Федерации в мировом рыболовстве, систему подготовки кадров, техническое обеспечение и эффективность хозяйственной деятельности в добывающих и обрабатывающих отраслях и дать соответствующую оценку действиям государственных органов исполнительной власти, ответственным за решение стоящих перед отраслью проблем.
3.Принять меры по обеспечению принятия федеральных законов в течение 1998 года:
  • о рыболовстве и охране водных биоресурсов;
  • об исключительной экономической зоне Российской Федерации;
  • о сохранении осетровых рыб и рациональном использовании их запасов;
  • кодекс торгового мореплавания.
4.Обеспечить разработку и внедрение комплексной охраны экономических зон; поручить завершить работу по созданию наземной государственной системы автоматического слежения и контроля за местоположением рыбопромысловых судов, начатую бывшим Госкомрыболовством России. Подготовить и принять Постановление Правительства Российской Федерации об обязательной установке на судах автоматизированной системы передачи сведений об их местонахождении, вылове живых ресурсов и других промысловых данных.
5.Обеспечить внесение дополнений в Федеральный Закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", а также изменений в Уголовный Кодекс и Административный Кодекс Российской Федерации (по вопросам преступных посягательств на водные биоресурсы), и поправки к Федеральному Закону "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", предусматривающие отнесение операций по поставке иностранным партнерам продукции морского промысла, вырабатываемой на российских судах и плавбазах, плавающих под флагом Российской Федерации, к экспортным.
6.Поручить разработать и принять нормативные акты:
- регламентирующие механизм наделения пользователей биоресурсами квотами вылова в экономической зоне России, зонах иностранных государств, в открытом океане, предусматривающие социально-экономические и другие критерии, определяющие эффективность использования рыбного сырья, ориентированные на полную загрузку действующего промыслового флота, выполнение ими государственной задачи по защите отечественных интересов в рыболовстве и сохранению его исторически обоснованного присутствия в районах мирового промысла;
- предусматривающие продажу иностранным государствам в основном неосваиваемых отечественными пользователями квот вылова биоресурсов в экономической зоне Российской Федерации и ограничивающие продажу квот до обеспечения наиболее прибыльными ресурсами российских промысловых судов;
- обеспечивающие реализацию Указа Президента Российской Федерации от 29 августа 1997 г. № 950 "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере".
7.Поручить разработать и принять соответствующие решения, предусматривающие переход предприятий отрасли в 1998-1999 годах к экспорту в основном готовой продукции.
8.Рассмотреть вопрос о целесообразности передачи управления государственными пакетами акций рыбопромышленных предприятий из федеральной собственности в регионы и принять соответствующие решения.
9.Поручить подготовить и заключить двусторонние и многосторонние межправительственные соглашения и соглашения правоохранительных органов стран акваторий, прилегающих к экономической зоне России, по защите морских биоресурсов, предусматривающие обмен информацией о фактическом экспорте морепродукции из России, сведениями о правонарушениях и экспортерах, причастных к криминальному бизнесу.
10.В целях стабилизации работы рыбной отрасли и создания предпосылок для ее устойчивого развития рассмотреть возможность и целесообразность реструктуризации долгов и списания пеней и штрафов по налогам во все виды бюджетов и внебюджетные фонды по предприятиям и организациям рыбохозяйственного комплекса, обеспечивающим поступления текущих платежей, и принять соответствующее решение.
11.В целях увеличения налоговых поступлений, снижения уровня неконтролируемого экспорта рыбы и морепродуктов из 200-мильной зоны рассмотреть предложение ряда администраций Дальневосточного региона о создании региональных оптовых рынков, где зарубежные покупатели могли бы закупать морепродукты, и принять соответствующее решение.
12.В целях исключения дорогостоящего простоя рыбопромысловых судов поручить подготовить и внести в Таможенный кодекс соответствующие изменения и дополнения, предусматривающие упрощенную и ускоренную процедуру оформления выловленной рыбопродукции при ее ввозе на территорию Российской Федерации.
II.Госкомстату России принять необходимые меры по улучшению системы статистической отчетности в рыбной отрасли. При необходимости внести в Правительство Российской Федерации, по согласованию с руководством отрасли, предложения по изменению соответствующих нормативных документов.
III.Минэкономики России и Минфину России, по согласованию с Минсельхозпродом России, рассмотреть вопрос и внести соответствующие предложения о целесообразности введения оплаты за использование биоресурсов, которая позволила бы избежать завышенных заявок регионов на получение лимитов и, тем самым, более полно использовать выделенные квоты.
IV.Федеральной пограничной службе Российской Федерации
обеспечить контроль и координацию действий федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за сохранение, защиту и оптимальное использование живых ресурсов, а также защиту экономических и иных законных интересов Российской Федерации.

Назад